18 марта прошел круглый стол, посвященный новому Закону «О туризме».
Участие в нем приняли члены депутатского корпуса, представители бизнес-союзов. По итогам круглого стола Республиканский Союз промышленников и предпринимателей подготовил резолюцию.
Резолюция
В настоящее время на рассмотрении в Палате Представителей Национального Собрания Республики Беларусь находится проект Закона Республики Беларусь «О туризме».
Работа над законопроектом ведется с 2018 года. В течение 2018-2021 туристические бизнес-объединения имели возможность на разных стадиях работы над законом знакомиться с документом, а июле 2020 года были включены в состав рабочей группы по доработке проекта закона «О туризме» по замечаниям и предложениям депутатов Национального Собрания Республики Беларусь. Проект закона уже после внесения в Парламент и еще до первого чтения претерпел существенные изменения и представлен уже в третьей редакции. Но при этом даже в третьей редакции предложения и замечания бизнеса не учтены.
Данный законопроект предполагает существенные изменения условий ведения хозяйственной деятельности в сфере туризма, поэтому несоответствие подходов в его разработке состоянию туристического рынка Республики Беларусь вызывает огромное беспокойство участников отрасли. По мнению бизнес-сообщества, законопроект не готов к принятию, экономически (а в ряде случаев и юридически) несостоятелен, не предусматривает перспективного развития отечественного туризма.
Разработчик законопроекта – Министерство спорта и туризма – декларировало основные задачи, в целях решения которых велась работа над новым законом:
— обеспечить приоритет развития внутреннего и въездного туризма;
— обеспечить защиту прав потребителя через введение института финансовых гарантий;
— обеспечить разделение ответственности между туроператором и турагентом.
Считаем, что механизмы реализации указанных целей не нашли отражения в законопроекте. Приоритет развития въездного и внутреннего туризма, по нашему мнению, достигается не декларированием такового, а определением системы правоотношений, регулирующих въездной туризм, определяющих взаимодействие субъектов туристической деятельности и туриндустрии, а также требования и стандарты их деятельности.
Одна из главных новаций законопроекта – введение института финансовых гарантий. Именно этот раздел подвергался постоянным изменениям, но так и не приведен разработчиками в рабочий вид.
Раннее разработанный Министерством спорта и туризма механизм финансовых гарантий, страхования гражданской ответственности туроператора и банковских гарантий предусматривал лимиты ответственности в размере годового оборота. Однако в последней редакции разработчик изменил подход к определению лимитов ответственности туроператора, совершенно безосновательно определив его как двойную стоимость тура. И тот, и другой подходы оторваны от реалий экономики туристического предприятия в Республике Беларусь, экономических условий в Республике Беларусь и не учитывают специфику страховых и банковских организаций в Республике Беларусь.
Страхование ответственности туроператора. Законопроектом предполагается введение лимитов ответственности в пределах годового оборота за предшествующий год. По нашему мнению, показатели предыдущего года не могут быть автоматически перенесены на текущую деятельность туристической организации. Колебания спроса на туристические услуги зависят от множества факторов, не зависящих от усилий туроператора. Лимиты в указанных пределах могут достигать сотен тысяч и более долларов США. Озвученный примерный базовый тариф в размере 0,33 % от лимита ответственности в год вызывает сомнения, не предполагает дифференциации туристических компаний по объемам и количеству обслуженных туристов.
По нашему мнению, подходы к страхованию гражданской ответственности туроператоров должны быть в корне пересмотрены. Во-первых, ответственность туроператора имеет конкретно выраженный характер не вообще перед потребителями, а перед конкретным потребителем, купившим тур. Во-вторых, ответственность имеет ограниченный по времени срок действия. В третьих, лимит ответственности туроператора перед конкретным потребителем выражается в конкретной стоимости тура. Использование этих принципов в основе подхода к страхованию ответственности туроператора позволит с одной стороны персонифицировать ответственность, с другой – снизить лимит ответственности по каждому договору страхования. Мы предлагаем заключать договор страхования между туроператором и страховой организацией в пользу потребителя в момент оплаты (предоплаты) тура. Примерно такой подход реализуется в Польше, а также широко обсуждается в Российской Федерации в силу заявленной переработки Федерального Закона Российской Федерации «Об основах туристской деятельности».
Банковские гарантии. Положения проекта Закона «О туризме» представляют общий подход к предоставлению банковских гарантий. Условия выдачи банками таких гарантий (депозит, залог иные условия) а также размеры процентных ставок не указаны. Банковские гарантии на суммы, равные годовому обороту туроператора являются дорогостоящим финансовым инструментом. Отсутствуют оценочные расчеты по нагрузке на туристический бизнес со стороны коммерческих банков. Все указанные выплаты (оплата за предоставление банковской гарантии) могут осуществляться исключительно за счет чистой прибыли предприятия. Экономика туристического предприятия осуществляющего организацию выездного туризма такова, что размер чистой прибыли предприятия в отношении оборота компании составляет всего около 2%.
Фонд ответственности туроператоров представляет собой смешение положений российского законодательства с новациями в сфере хозяйственного права – введения субсидиарной ответственности субъектов хозяйствования, не осуществляющих совместной хозяйственной деятельности; противоречит целому ряду положений законодательства о деятельности некоммерческих объединений (союзов, ассоциаций).
Действующее законодательство Республики Беларусь о деятельности некоммерческих объединений (союзов, ассоциаций) юридических лиц основано на Статьях 121-123 Гражданского Кодекса Республики Беларусь. Согласно Статьи 121 ГК Республики Беларусь, целями создания являются координация их деятельности, представление и защита общих интересов, ведение хозяйственной деятельности в интересах реализации указанных целей осуществляются путем преобразования в хозяйственное общество или создания коммерческих организаций. А согласно п.4 Ст.121 ГК Республики Беларусь, ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов. Таким образом, некоммерческие объединения юридических лиц не могут выступать гарантом исполнения обязательств своими членами перед потребителями или третьими лицами.
Создание фондов для целей, указанных в законопроекте, предполагает ведение особого вида хозяйственной деятельности в сфере финансов, связанной с депонированием финансовых средств юридических лиц, управлением этими активами в целях их сохранения, предоставления гарантий третьим лицам и удовлетворение претензий третьих лиц. Такая деятельность может осуществляться исключительно путем создания отдельного юридического лица (в виде Фонда) и его деятельность должна регулироваться отдельно.
Создание фондов на территории Республики Беларусь (вне зависимости от их назначения) на настоящее время регулируется Указом Президента Республики Беларусь № 302 от 1 июля 2005 года «О некоторых мерах по упорядочению деятельности фондов». Таким образом, деятельность гарантийных фондов или фондов ответственности требует принятия отдельного законодательного акта.
За основу разработчиками взят российский вариант – фонд персональной ответственности «Турпомощь». В процессе внесения изменений по замечаниям Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь принцип персональной ответственности заменен регулятором на субсидарную (коллективную) ответственность, что в корне меняет основные принципы ведения хозяйственной деятельности и не соответствует действующему ныне законодательству. Фактически туроператорам выездного туризма предлагается нести ответственность за деятельность третьих лиц, платить за их ошибки, просчеты и в некоторых случаях недобросовестность. Это совершенно новый принцип ответственности в хозяйственном праве. Предложенный механизм наполнения фонда экономически не обоснован.
При разработке проекта закона не учтена международная практика применения финансовых гарантий. Разработчик сослался только на российский опыт. Однако в результате банкротств российских туроператоров только 4% потребителей смогли вернуть свои денежные средства через финансовые гарантии. Вместе с тем, британский опыт деятельности фонда ATOL при банкротстве крупнейшего в мире туроператора «Томас Кук» позволил возместить 100% обязательств перед потребителями — как в виде возврата средств, так и в обеспечении возможности продолжить свой отдых.
Проект закона ввиду отсутствия четких прозрачных механизмов финансовых гарантий создает абсолютные предпосылки для монополизации рынка и поддержку субъектов с крупным иностранным капиталом и усугубляет глубокий кризис туристической отрасли.
Республиканский союз промышленников и предпринимателей, в состав которого входят 2 крупнейших туристических бизнес-союза Беларуси — Республиканский союз туристических организаций и Республиканский союз туристической индустрии — считает важным защиту всех участников туристического рынка от внешних и внутренних вызовов. При этом внутренним вызовом в полной мере можно считать и недоработанный, но готовый к принятию проект Закона «О туризме».
В связи с отсутствием системности изложения норм, регулирующих правоотношения в сфере туризма в данном законопроекте, несоответствием его сегодняшнему состоянию отрасли, несостоятельностью экономических обоснований введения институтов финансовых гарантий или других мер защиты, в том числе потребителей, с учетом сложившихся условий финансово-хозяйственной деятельности субъектов, считаем, что данный законопроект должен быть снят с рассмотрения.
По мнению участников отрасли, необходимо разработать новый проект закона с непосредственным участием органов госуправления экономического блока, привлечением бизнес-сообщества и вынесением его на общественное обсуждение.
Более того, призываем Министерство спорта и туризма и депутатский корпус воздержаться от принятия нормативно-правовых актов, существенно изменяющих условия ведения хозяйственной деятельности в сфере туризма, в течение ближайших трех лет — до восстановления и стабилизации ситуации в отрасли, как наиболее пострадавшей вследствие пандемии коронавируса.